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王和:新型举国体制下巨灾保险研究

图片说明:王和:新型举国体制下巨灾保险研究,。

来源:新浪财经文/新浪财经意见领袖专栏作家 王和研究背景:我国幅员辽阔,是一个巨灾相对多发的国家。近年来,随着社会和经济的发展,社会财富快速增加并聚集,因此,巨灾风险暴露不断加大。2019年全年各种自然灾害共造成1.3亿人次受灾,直接经济损失3270.9亿元。同时,人们对巨灾风险的认识也在不断提升,在社会、经济和科技发展的背景下,巨灾风险不仅没有降低,还可能产生聚集和加大的趋势,同时,还会产生新的风险,因此,巨灾保险也受到社会更多的关注。我国一直高度关注巨灾和巨灾保险的研究,上个世纪90年代,在国务院的高度重视下,中国保监会组织开展了系统研究,完成了专题报告。2008年汶川地震,使得巨灾保险再次进入社会的视野,全国人大以及十几个部委开展了专题研究,形成了一批研究成果,其中,以中国保监会的“巨灾保险研究报告”最为系统和专业。之后,我国进入了巨灾保险试点阶段,深圳、宁波、云南、四川和广东等地纷纷开展了不同形式的试点,同时,我国居民地震巨灾保险共保体成立(注:“辅助资料(4)”),上海保交所建设了巨灾保险运行平台(注:“辅助资料(5)”),构建了我国的地震巨灾模型(注:“辅助资料(6)”),标志着我国巨灾保险进入一个发展新阶段。但客观讲,在我国巨灾保险制度建设的建设过程中始终面临着“五大难题”(注:“辅助资料(1)”),且难以回避,却没有突破性的解决思路和方案,因此,各地的试点大多属于“概念性”,真正意义上的制度建设仍未“破题”。2020年初的疫情,使得巨灾风险管理和巨灾保险制度建设再次引起社会广泛关注,同时,十九大四中全会正式提出了“新型举国体制”的理念(注:“辅助资料(3)”)。鉴此,仁和研究院在2013年完成的“巨灾保险制度研究丛书”(注:“辅助资料(7)”)基础上,以“新型举国体制下巨灾保险研究”为题,开展专题研究,形成报告,并在“汶川地震”12周年之际发布。同时,为了便于读者了解我国巨灾保险制度建设和发展的情况,整理了“辅助资料”附后。巨灾,是指巨大灾难,包括重大自然灾害、重大公共安全事故和重大公共卫生事件。有的国家将“恐怖主义活动”也纳入巨灾范畴。从性质上看,巨灾是难以采用常规的社会风险管理手段进行治理,同时,也无法完全通过市场手段和商业模式进行管理,而且,巨灾往往会给国家安全、社会稳定、经济发展和人民生活造成巨大影响,如1998年长江洪灾、2008年汶川地震和2019年疫情,再如2011年东日本大地震引发的核危机。巨灾具有难以预测和管控,突发性强,损失巨大,影响范围广,且深刻的特征,决定了巨灾风险治理成为了世界性难题,成为威胁人类社会持续发展的挑战。在人类社会的发展过程中,始终努力解决巨灾风险治理问题,但从总体情况看,成效有限。面对巨灾来袭,更多仍然是应急性应对,难免陷入“措手不及”、“手忙脚乱”和“疲于应付”的忙乱状态,灾后则容易出现“捉襟见肘”和“雪上加霜”,乃至“一蹶不振”的局面,缺乏一种未雨绸缪,有备无患,游刃有余,更加从容不迫的制度安排和能力储备。一直以来,我国巨灾风险治理采用的是“举国体制”,充分发挥政治和社会制度优势,以政府为主导,以财政为依托,行政干预,全国动员,集中力量办大事,采用自上而下的纵向模式,高效、快速、大规模地调动公共资源和社会力量,同时,以“一方有难八方支援”为感召,探索出了“对口支援”模式,既体现了互助友爱精神,也缓解了中央政府的压力。从客观的视角看,巨灾风险治理的“举国体制”符合我国发展初级阶段的国情,为我国的巨灾风险治理做出过独特和积极的历史贡献,成效显著,功不可没,也成为了巨灾风险治理的“中国故事”。面向未来,在全面深化改革的背景下,尤其是在推进治理体系和能力现代化的过程中,传统巨灾风险治理的“举国体制”面临诸多挑战,且难以为继,因此,需要以与时俱进和继往开来的责任感与使命感,深入研究新时代的新形势和新要求,认真总结取得的成功经验,系统分析存在的问题和面临的挑战,通过技术和制度创新,积极探索有中国特色巨灾风险治理的“新举国体制”(注:“辅助资料(2)”)。一) 建立巨灾风险治理“新型举国体制”,时不我待随着经济发展与社会进步,巨灾风险治理问题已成为社会治理,乃至国家安全、经济发展和人民生活的突出问题。首先,巨灾风险暴露不断加大,在全球气候变化、环境恶化、发展模式和生活方式等因素的影响下,各种巨灾风险呈现不断变化和加剧的总体趋势。其次,社会财富的快速增加,城市化的持续推进,使得巨灾风险的承灾体,不断扩大并聚集,尤其是单一风险单位(地区)的风险暴露加大,导致潜在风险损失巨大。第三,居民家庭财富快速增加,尤其是住宅、汽车等固定资产已成为财富的主要组成,也是居民最重要的生活资料,但这些财富均面临巨灾风险的重大威胁,如果解决不好,就可能引发社会稳定问题。第四,近年来,我国的脱贫攻坚取得了举世瞩目的成效,但客观讲,有些脱贫成果的基础仍相对脆弱,一旦发生巨灾风险,极可能出现“因灾返贫”和“因病返贫”现象。第五,随着社会财富的金融化程度不断提高,社会物质财富风险与金融风险呈现高度相关性,同时,个体的身体健康和生命安全,已成为家庭按揭和小微企业信贷的重要风险因素,因此,巨灾风险治理与金融体系稳定息息相关。第六,“对口支援”模式固然具有显著的制度优势,但这种模式也面临诸多问题和挑战,一方面是这种区域间的转移支付,缺乏法理依据,可能导致新的不公平现象;另一方面从发展的眼光看,地方财政也面临捉襟见肘的问题,因此,“对口支援”不宜作为常态化的制度安排。巨灾风险暴露是一种客观存在,与人类社会相伴相生,而且,随着社会进步和科技发达,巨灾风险暴露不仅没有降低,反而呈现聚集性、相关性和传染性增强的趋势。同时,随着全球化的发展趋势,国际交流日益广泛和深入,我国与全球产业链的相关性越来越高,巨灾风险呈现出跨境传播、传染和影响的特征,无论是“输出”,还是“输入”均已成为新的巨灾风险形态,值得高度关注,如2011年东日本大地震就对我国汽车和电子产业造成了重大影响。再如2019年的新冠疫情,更体现出了全球风险的高度相关性和系统性特征。因此,巨灾风险治理一直是社会治理的重要任务,同时,也是财政预算,特别是公共支出的一项重要内容。我国传统“举国体制”的一个重要特征是以财政资金作为巨灾风险治理的资金保障,其优点是主体单一,决策迅速,执行刚性。但随着我国社会和经济的发展,以财政作为巨灾风险治理经济基础的模式将面临越来越严峻的“收支困境”。所谓“收”是指财政收入以及能够分配给巨灾风险治理的资金面临不断趋紧的态势,一方面是行政体制改革提出高绩效政府的目标,预算改革势在必行;另一方面是经济增长趋缓、企业减负和土地财政退出等因素,财政收入的增长将面临趋缓,乃至紧缩的态势。所谓“支”是指财政需要保证的刚性支出项目众多,能够安排的巨灾风险治理预算和资金储备有限,同时,巨灾风险治理的资金需求,特别是重建资金保障,也面临“水涨船高”的趋势。此外,作为现代公共管理的一个重要评价指标是财政预算和执行的相对稳定,但如果缺乏有效的巨灾风险治理机制,就可能因救灾和重建因素,导致财政,尤其是局部财政预算的不稳定,甚至是剧烈波动,让灾后区域经济和财政陷入恶性循环的局面。综上所述,“新型举国体制”的提出,既有全面深化改革,实现治理体系和能力现代化的发展战略需要,更有确保公共管理资源,特别是财政预算稳定和经济可持续的现实需要。此外,自2008年汶川地震以来,我国各地纷纷开展了一些巨灾保险制度建设的探索与实践,但从本质上看,由于存在一系列制度和技术问题,难以克服,各地的实践均存在一些根本性的缺陷和问题,基本不属于真正意义上的巨灾保险制度。因此,面向未来,我国巨灾风险治理体系需要与时俱进,“新型举国体制”的建设是迫在眉睫,时不我待。从长远看,风险暴露与资金积累的矛盾会越来越突出,与人民群众日益增长的美好生活需要和期待的差距越来越大,同时,尽管制度建设仍面临许多难题、困难和挑战,但决不能望而却步,要以高度的责任感和使命感,通过“新型举国体制”下的巨灾保险制度建设去面对,去发现,去探索,去克服,去解决,去完善。所以,巨灾保险制度的建设,不能再等,要清醒地认识到:建比不建好,迟建不如早建。二) 明确巨灾保险的定位和诉求,重构体系构建巨灾风险治理体系的关键是解决好定性和定位问题,定位的前提认识巨灾风险特征。巨灾风险的特征:一是影响的普遍性,涉及千家万户和社会稳定,具有显著的公共属性;二是后果的巨灾性,造成的损失金额巨大,不是个体和区域能够承受的;三是发生的偶然性,巨灾发生往往无规律可循,难以进行预测和防范;四是处理的局限性,巨灾损失不适用大数法则,不能用商业保险等市场手段进行处理。从巨灾风险特征分析看,巨灾风险治理属于公共管理领域,相关的服务属于公共和准公共产品的范畴,这是巨灾风险治理体系建设的理论基础和逻辑依据。明确巨灾风险治理的公共属性,目的是防止将巨灾风险治理简单地交给市场的倾向,因为,无论是风险特征,还是管理能力,无论是精算失灵,还是市场失效,无论是设计思路,还是最终结果,市场和保险均难以“独当大任”的。纵观历史,无论是从国外的经验,还是国内的探索看,均充分证明了这一观点和判断。从我国前期的巨灾保险试点实践看,出现的一个最为突出的问题是缺乏对巨灾风险治理“公共性”的深刻认识,简单地交给保险行业,但已高度市场化的保险行业往往面临“心有余而力不足”的问题,于是,最终就陷入了一种“讨价还价”的博弈,结果导致巨灾保险制度的“畸形”和“先天不足”,一旦巨灾发生,能够发挥的作用势必相对有限,使得制度建设与发展陷入一种尴尬,乃至“鸡肋”局面。就试点工作而言,2008年汶川地震之后,国家层面高度重视巨灾保险制度建设,在一系列相关文件,尤其是2014年出台的“新国十条”,均明确提出要加快巨灾保险制度建设,因此,一些地区,在政府的推动下,开展了巨灾保险制度试点工作(注:“辅助资料(11)”)。但客观地讲,由于“五大难题”的因素,绝大多数的试点工作均存在“概念性”问题,即开展的巨灾保险试点,均属于“概念性”,并没有触及和解决“五大难题”,而往往是回避了关键和实际问题,故不属于真正意义上的巨灾保险。所以,许多试点是勉强维持,甚至是“无疾而终”,试点缺乏探索意义和复制价值,是典型的“就试点而试点”。从根本上看,试点问题的核心是“偿付能力”问题,由于缺乏切实可行的解决方案,加之政府部门在专业能力上处于“劣势”,而保险行业和公司更强调自身和简单的风险管控,乃至满足偿付能力监管等因素,结果大多是采用“限额管理”模式,因此,巨灾保险的核心能力并没有得到发挥,甚至出现在贫困地区建立一种“自给自足”的巨灾保险(保障)模式,无形中加大了地方财政的负担,导致了社会的不公平,结果是事与愿违。同时,大多数的试点缺乏“长期性”安排,结果导致一些保险机构更多地强调“短期和刚性平衡”,甚至出现“见好就收”的情况,使得试点地区的政府陷入一种“尴尬”和“失望”,许多试点工作难以为继。尽管如此,但这并不意味着面对巨灾风险,保险市场就无能为力,无所作为,而恰恰相反,在我国全面深化体制改革的过程中,明确提出要更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,其中也包括了公共管理职能和资源的配置。党的十九届四中全会再次明确:在解决关系国计民生的重大项目中,应当发挥好“新型举国体制”的作用。因此,在巨灾风险治理也应当重视“新型举国体制”的建设,要在明确属性和定位的基础上,突出政府的主导、引导和协调作用,重点解决好两个关系,一是政府与社会的关系,二是政府与市场的关系,从根本上讲,是要充分调动和利用社会和市场两个积极性,发挥好两个作用,打造一个具有中国特色,齐心协力,分工合作,优势互补的合作机制,实现巨灾风险治理的社会总效率最优。“新型举国体制”的核心是对传统“举国体制”的传承与发展,从传承的视角看,坚持并发挥社会制度的优势,更好地发挥政府的主导、统筹和协调作用,用足非财政的行政资源,弘扬一方有难八方支援的文化,强化全国动员,集中力量办大事的特色。从发展的视角看,关键是政府的作用和作为要“新”,要解决政府的“大包大揽”问题,一方面是公共资源趋紧,这种“大包大揽”模式难以为继,另一方面推进治理体系和能力现代化的形势,不允许继续“大包大揽”。因此,“新型举国体制”的关键是在政府主导下,通过制度创新,以公平、高效和可持续为诉求,全面整合和调动市场和社会资源,重构巨灾风险治理体制,即重新配置全社会的巨灾风险治理责任和资源,包括事权与财权。从事权的角度看,巨灾风险治理分为三个阶段,包括事前、事中和事后。事前阶段,主要体现为灾害的防范,包括工程与非工程手段,特别是立法、标准、教育和宣传等,也包括了建立市场化的推动巨灾风险治理的激励、监督和制衡机制。事中阶段,主要体现为应急处置,包括快速响应,抢险救灾,控制损失。事后阶段,主要体现为灾后恢复重建,特别是重建资金的筹集。在传统“举国体制”框架下,三个阶段的工作绝大部分都是由政府承担,财政支出,这种事权和财权的分配方式,既不符合现代社会治理和公共管理的基本原则,容易导致社会新的不公平,也面临资源短缺,效率不高,难以为继的问题,更重要的是容易产生“搭便车”和“等靠要”的投机和依赖心理,以及救助资源分配的“舞弊”问题,导致巨灾风险治理的社会总效率不高。从财权的角度看,传统“举国体制”的巨灾治理资金的来源相对单一,主要是财政资金,本质是全体纳税人的资金。社会巨灾治理资金的使用,按照“公共性”的逻辑,事前和事中阶段的资金使用属于惠及全社会的公共支出,具有普惠性。但事后阶段的资金大多属于社会再分配范畴,这种再分配面临公平与合理的挑战,即将全体纳税人的资金分配给个别受灾主体,作为恢复重建资金的公平与合理问题。通过巨灾保险制度的建立,就能够较好地解决这一矛盾。巨灾保险制度下,建立一种基于事权的财权管理机制,即公共积累和个体积累相结合的模式,公共积累解决巨灾风险治理的共性问题,个体积累解决巨灾风险治理的个性问题,通过差异化的个体积累,不仅能够实现差异化的风险保障,更能够强化个体的风险意识,最终实现全社会的巨灾风险治理和保障水平提高,确保社会的稳定与公平。三) 把握根本,探索巨灾风险治理新模式巨灾风险治理“新型举国体制”的关键词是“人民”与“效率”。所谓“人民”,就是如何认识、理解并落实“以人民为中心”的执政理念,巨灾风险无疑是现代社会人民群众面临的一个突出风险,是危及他们幸福生活潜在和巨大的威胁,因此,解决这个问题,既是社会治理问题,更是政治立场和宗旨问题。所谓“效率”,是指巨灾风险治理的社会效率,具体有两个层面,一是巨灾发生之后,人民群众的切身利益能否得到有效保障;二是在解决巨灾风险治理的过程中,社会的总体效率水平。因此,尽管巨灾风险治理仍面临许多难题,但我们没有退路,必须迎难而上,求真务实,探索创新,坚持中国特色社会主义,充分发挥社会制度优势,突出政府的主导、统筹和协调作用,通过制度和技术创新,构建系统完备、科学规范、运行有效的巨灾风险治理体系,探索巨灾风险治理的中国模式。“新型举国体制”的进化逻辑是:创新。“举国”,不再仅仅是举政府和财政之力,而是要赋予“举国”更广泛的外延与内涵,将社会和市场纳入治理体系,通过制度和技术创新,更多地调动、利用和发挥社会和市场的力量,尤其是市场在资源配置上的决定性作用,用“社会”解决治理资源的利用范围和可持续问题,用“市场”解决资源配置的公平和效率问题,最终实现更大程度地“藏救灾能力于市场,藏重建能力于民(社会)”的目标。在构建巨灾风险治理“新型举国体制”的过程中,要高度重视和充分发挥保险的作用。无论是从保险制度的本质特征看,还是从社会治理现代化的发展趋势看,保险已经成为各国在推动社会治理体系和能力现代化过程中的重要力量,并形成了重要共识。一是保险的社会性和正外部性特征,决定了其与社会治理具有内在的基因性联系,是政府社会管理的天然助手。二是保险具有放大和平滑效应,不仅能够放大公共资源的救灾效果,更能够平滑灾害损失可能对当期财政预算产生的不利影响。三是利用保险制度,能够将社会成员之间相对松散的关系,通过保险合同的方式,紧密和刚性地联系起来,形成自治与互助机制。四是保险可以将灾害的事后和不确定的社会救助和补偿机制,转化为事前和确定的保险赔偿机制,明确和稳定人们的预期。五是作为市场经济制度,保险具有专业和资源优势,且不容易发生道德风险和舞弊等问题,社会灾害管理的效率更高。六是通过保险能够推动和强化人们的自我风险管理意识,发挥风险管理的主观能动性,减少对社会和政府的依赖,降低社会风险暴露水平,提高社会风险管理的总效率。四) 巨灾保险制度建设要解决好两个关键从全球巨灾风险治理的发展趋势看,在政府主导下,通过与商业保险市场合作,重点关注灾后重建资金的积累与供给,构建具有准公共产品特征的巨灾保险制度是较为成功的经验。而简单地采用市场机制,建立的巨灾保险制度往往容易陷入“治理逻辑”和“偿付能力”的双重困境,不是“无疾而终”,就是“形同虚设”。因此,在我国巨灾风险治理“新型举国体制”的构建过程中,在突出“中国特色社会主义”制度优势的基础上,创造性地构建政府与市场的关系,继而协调政府与社会的关系。在构建政府与市场的关系中,核心诉求是通过建立巨灾保险制度,尽可能制度性剥离政府职责,转移行政成本,在这个过程中,要把握好两个关键,即能力与效率。就能力而言,解决能力问题的关键和途径是剥离,剥离的逻辑是做“减法”。但剥离需要明确两个问题,一是不可能绝对和彻底剥离,巨灾风险特征决定了任何一个市场制度,均不可能提供彻底的解决方案,因此,巨灾保险制度只能是在一定程度上分担职责和实现剥离,因此,政府,乃至社会始终要扮演“兜底”的角色,其本质是意识到“减法”的价值与意义,实现从“全部责任”到“部分责任”,再到“兜底责任”的进步。因此,巨灾保险制度建设的基础逻辑是:建,比不建好。二是在传统“举国体制”下,政府是绝对主角,财政是主要资源,“新型举国体制”的重要目的是利用巨灾保险平台,改变“单一模式”,通过市场机制和激励手段,特别是税收优惠手段,强化企业和居民的风险主体意识,共同参与到社会巨灾风险的资金准备中来,实现多元化的责任主体和风险分摊的社会合作机制。从技术的角度看,能力问题的本质是偿付能力问题,即如何做到保得起,赔得起,如何确保巨灾保险制度不至于破产的问题。偿付能力管理是各国在巨灾保险制度建设中难以回避的问题,也是绝对的难题。因为,巨灾风险的损失往往是巨大的,难以用传统精算、定价和准备金的方式进行管理,因此,就不可能完全依靠市场机制。于是,在制度建设中往往容易陷入一种矛盾和尴尬,一方面认识到巨灾保险制度建设的必要性,另一方面又觉得既然巨灾保险制度不可能彻底转移风险,就质疑制度建设的科学性。这种观点的本质是缺乏对巨灾风险治理基本特征、环境和诉求的理解和把握,简单地局限于一种非此即彼的思维定式。巨灾保险制度,尤其是在建设的初期,肯定不能解决巨灾风险治理,尤其是资金保障的全部问题,但有一点可以肯定,它是解决的开始。随着制度的不断完善和资金的不断积累,制度的能力也将不断提升,并与政府的巨灾风险治理能力形成一种“逐步接替”的效果。在剥离的“减法”逻辑下,可以将巨灾风险损失进一步区分为“一般巨灾损失”和“特别巨灾损失”,明确巨灾保险制度的能力和目标是循序渐进地接替财政的“一般巨灾损失”负担,而“特别巨灾损失”则需要作为社会、政府和财政的“自留风险”,因为,这部分损失风险处理,一方面是巨灾保险制度面临“失灵”问题,解决不了,还可能使制度建设陷入“死循环”,另一方面可能面临转移成本过高,出现“不经济”现象。通过政府扮演“最终再保人”的角色,对于特殊巨灾风险损失采用“自留风险”的方式,则相对社会效率最优。同时,从国外的先进经验看,还可以通过立法,建立“回调机制”,实现社会化的分摊机制,解决巨灾保险的“击穿风险”,确保政府“自留风险”的相对有限与可控。就效率而言,剥离的逻辑是扬长避短,效率优先。在巨灾风险治理过程中,不同主体,不同模式,在不同阶段的效率具有显著差异,因此,剥离应遵循效率优先的原则,进行基于取舍的重构。“举国体制”的成功经验,主要体现在“事中阶段”,即在抢险救灾,控制损失阶段,通过政府主导,全国动员,集中力量办大事的模式,很好地发挥了政治和社会制度的优势,相对效率较高。但在事前和事后阶段,尤其是灾后重建资金的积累和分配方面,行政体制面临着较大的效率挑战,一方面是灾后重建资金的分配涉及大量的调查、审核和支付等工作,给政府相关部门造成巨大的工作压力和行政成本,另一方面是灾后重建资金的分配,往往容易产生舞弊、腐败等道德风险,防止和解决这些问题,势必产生大量监督成本。巨灾保险制度可以充分利用商业保险市场在筹集、管理和分配重建资金方面具有显著的制度优势,一方面是商业保险是基于市场机制和保险合同开展经济活动,具有基于制度的效率优势;另一方面商业保险既有的网络、技术和服务资源,能够实现边际效益的最大化,相对效率更高,社会成本更低。五) 巨灾保险“新型举国体制”的总体思路构想在巨灾风险治理的“新型举国体制”框架下,我国巨灾保险制度建设的关键是要立足、突出并强化社会主义制度优势,广泛地吸收、消化和借鉴国际的先进理论和实践,通过社会治理理论、制度和技术的创新,强化顶层设计,明确总体目标、基本逻辑、基本思路、指导思想和基本原则,确保制度建设的质量与效率。从总体目标看,要按照问题导向原则,针对我国巨灾风险治理存在的问题,在构建巨灾风险治理“新型举国体制”的框架下,充分发挥保险市场优势,聚焦灾后重建资金积累,通过制度和技术创新,打造具有中国特色的巨灾保险制度,实现我国巨灾治理体系与能力的现代化。从基本逻辑看,明确巨灾风险治理的公共属性和巨灾保险制度的有限性特征,通过社会合作机制,发挥保险市场的效率优势,建立一种社会化的基于长期积累的逐步分摊和承接机制,以降低政府和财政在灾后重建资金方面的压力。同时,通过巨灾保险制度以及相关激励手段,引导和鼓励居民逐步建立巨灾风险的自我保障能力,提升社会的总体保障水平。从基本思路看,应采用“创新机制,分工合作,优势互补,纵横结合”的模式,从纵向看,在事前和事后阶段,尽可能地引入社会和市场的力量,参与治理体系建设,尤其是通过巨灾保险,构建事后重建资金的共同积累机制。从横向看,在巨灾风险治理的全过程,通过规范职责、规程和秩序,既可以制度化,也可以动态地将各种社会和市场资源融入治理体系,尤其要关注志愿者、公益和慈善组织的力量。同时,巨灾风险治理是一项长期任务,尤其是巨灾准备金的积累,需要假以时日,不同发展阶段的情况和诉求也不同,因此,应当在求真务实的基础上,循序渐进地推进制度建设。从指导思想看,应当坚持传承与发展并重,强化政府的主导作用,突出“放管有度”,既要改变“大包大揽”的局面,引导和鼓励市场和社会参与管理,又不能简单地放手;既要充分发挥市场和社会的力量,又要确保结构科学和制度有效;既要强调效率,又要兼顾安全和公平;既要确保制度设计的科学合理,又要确保制度尽快落地,在实施的过程中不断完善。从基本原则看,效率优先是根本,无论是剥离,还是兜底,均是以效率,特别是社会总效率为依据。从我国“举国体制”的实践看,政府主导,合作共赢是重要经验,同时,因势利导,张弛有度,放管结合,循序渐进是主要方法,因此,要坚持政府主导,不主办,政府引导,不经办,政府鼓励,不包办,政府放手,不撒手的原则,充分发挥制度优势,确保建设方案的稳步实施。六) 巨灾保险制度的治理结构与实施路径新型举国体制下巨灾保险的新出发,关键是要在新逻辑下,重构治理的组织体系,全面整合市场和社会力量,形成高效的治理机制。在实施路径上,关键是要求真务实,勇于创新,将科学和系统的顶层设计与切实可行和循序渐进的实施方案相结合,确保可操作和能落地,确保制度的尽快建立和发挥作用。就治理结构而言,首先,要建立一个统筹协调的机制平台,即全国巨灾保险基金及其理事会,这个平台既有资金账户的概念,更有统筹、指导和协调的职能。在制度建设的初期,涉及大量基础性和协调性工作,特别是相关立法等,因此,平台应具有一定的行政色彩,确保权威性和统筹效率,等到制度基本成熟,尤其是基金积累达到一定规模后,则可以逐步淡化行政色彩,过渡为具有PPP性质的“共保体”组织。就具体实施而言,全国巨灾保险基金理事会也可以依托“中国保险保障基金责任有限公司”(注:“辅助资料(10)”),采用“两块牌子,一套人马”的模式。这种安排的逻辑基础是我国保险保障基金,尤其是财产保险行业保障基金的诉求,与巨灾风险治理具有一定的“基因相似性”特征,此外,中国保险保障基金有限责任公司作为我国保险保障基金的管理机构,无论是基金规模,还是组织机构,无论是技术能力,还是管理水平,均已有了长期积累和良好基础。其次,全国巨灾保险基金采用“统分结合”的模式,即按照自然灾害、公共安全和公共卫生分别建立巨灾保险基金,各司其职,各负其责,同时,在自然灾害巨灾保险基金下,还可以根据管理的需要设立子基金,如居民住宅地震巨灾保险基金、台风巨灾保险基金和农业保险巨灾保险基金。巨灾保险基金在“全国基金”的框架下,实现各分类基金和各子基金之间的统筹与调剂,实现基金效用的最大化。第三,按照我国财政资源管理逻辑、各地巨灾风险暴露情况差异和经济发展水平不同,应建立“两级管理”模式,即建立全国和各省的两级基金,既兼顾各省的巨灾风险和财政能力差异,又确保巨灾风险基金分配的相对公平。全国巨灾保险基金对省级巨灾保险基金可以通过“再保险”的方式进行管理、协调和支持,这种“再保险”既是保险技术的概念,也可以赋予其转移支付的功能。第四,在全国巨灾保险基金下,设立巨灾保险共保体,作为一个管理、协调和交互的平台,这个平台,一方面成为全国巨灾保险基金和省级巨灾保险基金的实施主体,将相关政策和巨灾基金转化为推动巨灾保险制度实施的市场资源,确保制度的落地。另一方面将扮演经营管理巨灾保险业务的行业自治组织,制定相关制度,开发产品,精算定价,费用政策,理赔标准,统一协调和管理保险市场和保险公司,以及再保险和资本市场。在制度建设的初期,巨灾保险共保体可以作为全国巨灾保险基金理事会的一个内设机构,等待制度成熟之后,逐步将其剥离出去,成为一个相对独立的行业自治组织。就具体实施而言,巨灾保险共保体也可以采用依托“中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体”和上海保险交易所“共保体 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区块链”平台,在前期“居民住宅地震巨灾保险”实践的基础上,扩大范围,增加功能。从实施路径看,首先,要将“偿付能力难题”作为突破的重点,一方面要积极推动相关立法,确立“封顶回调”机制,从根本上解决“击穿风险”。另一方面要以“量入为出”和“以收定支”的思路,循序渐进地积累巨灾保险基金,破解“偿付能力难题”,尽快实现项目突破,然后,按照“动态平衡”的思路,逐步积累、提升和完善。其次,要充分调动全国和省级基金两个积极性,无论是巨灾风险暴露,还是经济发展水平,各省均存在较大的差异,因此,不能采用一刀切的模式,通过因地制宜的方式,充分利用地方资源,实现差异化保障。同时,省级基金的设立,也不必强调“整齐划一”模式,可以根据各省的具体情况,逐步设立。第三,要充分利用保险市场资源,尤其是保险机构的网络、技术和服务资源,既要强化对保险机构效率优势的利用,又要解除保险机构经办巨灾保险的后顾之忧。第四,要制定出台相关政策,尤其是税收优惠政策,鼓励居民和企业参与巨灾保险,同时,也可以采用一些隐性手段,如将投保巨灾保险作为银行提供住房信贷的前提条件,进一步提高巨灾保险的投保率和覆盖面,以体现制度的公共性。偿付能力始终是巨灾保险制度建设的难题,而难题解决的关键是不能简单和绝对,要以勇于探索和内外兼修的思路,循序渐进,动态平衡的方法,牢牢抓住“全国基金”这个关键,从资金筹措和功能放大两个方面入手,通过“组合拳”,破解偿付能力难题。从资金筹措的视角看,财政资金的投入可以“量力而行”,不必追求规模,也可充分利用“财政信用”资源,提供付款承诺、紧急融资、融资担保和贴息、发行特别国债等方式,解决资金,特别是初期和短期资金融通问题。同时,还可以通过发行巨灾彩票(注:“辅助资料(9)”)的方式筹集资金。此外,巨灾保险基金可以作为统筹协调和管理国内外社会捐赠的平台。从功能放大的视角看,要充分发挥政策与市场作用,特别是要运用金融工程技术,分解巨灾风险,差异风险匹配,创新解决工具,实现风险治理效率最大化。同时,不仅要用好保险市场,也要关注资本市场,包括通过巨灾证券化、巨灾债券和巨灾期权等方式,分散风险。不仅要用好国内市场,也要利用好国际市场,在更大范围分散风险。此外,要通过税收优惠政策,鼓励保险行业、企业和个人参与到巨灾风险分散机制中,特别要鼓励保险公司开展商业巨灾保险业务,提供差异化的巨灾保险服务。省级巨灾保险基金的管理可以参照全国巨灾保险基金的模式进行。在巨灾保险制度建设过程中,要强化全面依法治国的理念,巨灾保险制度涉及大量公共利益的调整,尤其是解决“击穿风险”,需要建立“回调机制”,因此,需要运用法治思维和法治方式完善制度建设,最重要的是要加快推进《巨灾保险法》以及相关法律法规的制定和完善工作,确保巨灾保险制度的建设和运行,能够做到有法可依和有法必依。在巨灾保险制度建设的过程中,要充分发挥社会制度优势,强化“减量管理”理念的普及,因为,社会主义制度下的巨灾风险管理不仅仅是针对灾后的财产损失补偿,更要关注广大人民群众的生命和财产安全,提高整体治理水平。因此,巨灾保险基金、巨灾保险共保体和保险行业要扮演好社会巨灾风险治理管理者的角色,尤其是要成为社会巨灾风险管理意识教育、宣传和普及的重要力量,一方面是分担政府部门的相关职责,另一方面是与巨灾风险管理的相关部门,如应急、气象、地震、环境保护、生产安全、卫生管理和农业等部门,加强沟通与合作,形成合力。在巨灾保险制度建设的过程中,要强化科技赋能,提高巨灾风险治理效率。近年来,随着科技的发展,特别是感测技术、卫星遥感、生物识别、物联网、大数据、人工智能、区块链等,为巨灾风险治理提供了全新的视角和可能,通过建立全面感测和动态反馈的巨灾风险管理技术平台,能够实现科学管理和动态预警,有效降低巨灾风险可能导致的损失。就流行病风险预测和预警而言,早年谷歌公司开发了“预测流感流行趋势的系统”,在这次疫情防控过程中,我国开发了大量基于手机定位系统,开展确诊和疑似患者追踪,隔离人员管理等,实现了疫情的精准和高效防控。就地震风险的预警而言,日本、墨西哥等国家已经开展“地震预警系统”的工作,国际民间志愿者的“地震捕手”项目也取得了很好的效果,以及不久前成都高新减灾研究所与小米手机共同推出的“地震预警系统”(注:“辅助资料(8)”),成为了社会和手机消费者关注的热点。就农业风险的预测、预警和管理而言,我国保险业利用无人机技术开展农业保险“按图承保”和“按图理赔”模式,成为了成功的先进实践。尽管科技能够为巨灾风险治理提供更科学和高效的技术和解决方案,但在这个过程中面临的一个突出问题是引导、规范、协调和普及问题,更重要的是需要通过一种商业模式,形成一种良性循环机制,促进巨灾风险治理科技的规范和有序发展。巨灾保险基金平台,特别是巨灾保险共保体,可以为社会的巨灾风险治理科技力量,提供了一个合作“窗口”,打造一种商业模式,一方面能够引导科技企业,聚焦巨灾风险治理的难点和焦点问题,形成切实可行的解决方案,另一方面通过“集中采购”和“推荐使用”的手段,确保新技术的落地并形成持续发展的动力。【巨灾保险研究辅助资料】辅助资料(1):五大难题我国巨灾保险研究学者王和提出了巨灾保险制度建设面临的五大难题,即模式选择、基金归集、偿付能力、责任与限额、定价。这既是巨灾保险制度建设的五大难点,也是五个关键。一、模式选择问题各国巨灾保险制度建设面临的首要问题就是模式选择。它决定了一个国家巨灾保险制度的性质以及谁“兜底”问题。因此,在我国建设巨灾保险制度时,首先也要回答一个问题,即:采用什么样的模式建设我国的巨灾保险制度,是政府为主,即“官办”,还是市场为主,即“民办”,还是政府与市场结合。如果是政府与市场结合,那么应当采用怎样的结合方式,是法定,还是自愿,还是“半法定”的方式。从各国的实践情况看,采用完全市场化的方式是难以适应巨灾保险的性质和特点,也是办不好的。所以,大多数国家均采用了政府与市场结合的方式。与此同时,需要解决的问题是回答如何结合,或者是采用什么样的方式进行结合。这个问题没有标准答案,不同的国家和地区,甚至是不同的时期,面临的环境、情况和条件均存在很大的差异。从我国的实际情况看,“政府主导,市场运作”是一种较好的模式选择。根据上述经济学分析,由于巨灾保险具有准公共物品性质,易导致市场失灵,直接单纯的商业巨灾保险产品供需双方会出现双向不足,如果没有政府加以推动,巨灾保险制度难以实施。其次,在我国长期以来计划体制的影响,无论是个人还是企业相对而言,更加依赖和适应政府主导,而且政府主导有助于制度的建立和有效运行。第三,我国的保险和再保险业整体实力较弱,需要政府主导建立巨灾保险制度。但是,政府主导不意味着政府主办,单纯依靠政府和单纯依靠保险业都无法满足巨灾风险的补偿需求。现代经济理论认为,完全由政府经办的事业通常是缺乏效率的,应当发挥市场机制的作用。从世界各国看,大多数国家均是通过一定的行政手段建立和推广巨灾保险制度,在我国,尤其是在建立巨灾保险制度的初期,需要采用适当的公共资源,包括行政手段和财政资源,推动制度的建设和普及。因为,第一,中国民众的风险和保险意识依然很薄弱,需要政府的政策引导;第二,不同地区巨灾风险类型和大小不一致,如各地地震、台风、洪水风险的差异就很大,如果完全采用市场运作的模式,投保率必然很低。二、基金归集问题巨灾保险制度建设面临的另外一个问题是巨灾保险基金的建立问题,这个问题的背后是基金归集的渠道、规模和效率。从巨灾保险的性质看,如果保险基金达不到一定的规模,那么,其作用就不能得到有效发挥,制度建设就可能面临进退两难的尴尬。所以,从制度设计上就必须确保基金能够达到起码的规模。此外,效率也是一个重要的指标,如果完全采用自愿和商业的模式,就可能出现归集成本过高的问题,而且,归集的周期,即时间成本也可能较大。解决巨灾保险基金归集问题的较好方法是采用一定程度的强制模式,这样能够在较短的时间内,用最低的成本迅速归集起一个较大的量,形成一定的规模。在解决基金归集的过程中,核心是回答从哪里来以及怎么来的问题。以地震保险为例,地震基金的来源基本上可以有两个途径,一是由财政拨付;二是由居民缴付。财政拨付的方式比较简单,但关键是就目前的情况看,许多地方财政拨付的能力有限,更重要的是完全由财政拨付也与财政开支的基本原则存在一定的偏离,再者,完全由财政资源建立地震保险基金有可能导致国民产生依赖的思想,不利于风险管理意识的普及。而采用居民缴付的方式,就有一个如何实现的问题,如果采用完全自愿,一是推广,或者归集的成本相对较高,不利于促进地震保险的普及。如日本和台湾地区,尽管地震保险制度推广了多年,由于是基于自愿的,目前的投保率仍然比较低,台湾地区不到30%,日本则只有15%左右;二是如果基金的总量相对较小,就难以形成社会效应,即在地震发生之后,只有少数买了地震保险的人得到了赔偿。根据我国的实际情况,可以考虑采用分层建立地震保险基金的模式,即针对“法定基本层”,应采用政府 + 市场的模式,基本思路是比照住房公共维修基金的管理模式,同时,采用“新房新办法,老房老办法”的衔接方案。各省级人民政府根据本省的基本情况,通过颁布专门法规的方式,要求购买商品房的居民,均应按照商品房购房款的一定比例交缴“地震保险基金”,同时,按照相关规定向其提供一定期限,如10年,或者20年的地震保险保障。而对于方案启动前已经购买商品房的居民,则可以从已经缴交的住房公共维修基金中划拨一定的比例,如50%(1-1.5%)到地震基金帐户。这样能够确保基金的有效和快速归集,一方面能够保证保障的覆盖面,另一方面能够保证基金的基本规模。在“商业补充层”,原则上采用商业运作的模式,根据不同保险产品,科学确定价格,通过市场运作,宣传和推销,也可以通过住房公共维修基金的收缴部门代理业务。政府可以予以一定的政策支持,如减免税、特别财务核算等方式,以鼓励保险公司开展地震保险业务。三、偿付能力问题在各国巨灾保险制度的建设过程中面对的一个共同难题就是承保能力,或者偿付能力问题。由于巨灾灾害的特点是损失巨大,特别是社会和经济日益发展的今天,一次巨灾可能导致的经济损失往往是巨大的,是一般的经济体,甚至是国家难以承受的。因此,巨灾保险制度也绕不过这个问题。制度的设计者需要解决的问题是:如何确保切实、有效地承担责任。因此,在各国地震保险制度的建设过程中,需要面对的一个重点问题就是偿付能力的解决方案。从国外的实践看,分层技术是解决偿付能力的主要选择,即将可能面临的地震风险损失划分为若干“层”,不同的层,采用有不同的解决方案,同时在各层内部还可以采用“横纵结合”的模式。从方式上看,可以采用共保、再保的模式;再保可以采用比例,或者非比例的模式;可以采用传统的再保,也可以采用非传统的模式;可以采用保险的模式,还可以采用金融创新的模式。从承担主体上看,可以是保险市场上的保险公司和再保险公司,也可以是资本市场上的其他金融机构和主体,还可以是政府财政机构;可以是国内的主体,也可以是国外的主体。这样通过一个以分层技术为主,结合各种金融创新安排的模式设计,就能够最大限度解决偿付能力问题,同时,能够很好地兼顾可行性和效率问题。另外,我们必须认识到:即使采用了分层技术,由于巨灾的特点,我们仍然不能彻底解决偿付能力问题,至少从理论上讲是这样的。而且,如果一味追求更高的偿付能力,势必会导致效率的降低。因此,一些国家在巨灾保险制度的设计过程中采用了“回调机制”,即当发生特别巨大的巨灾损失,这个损失超过了国家巨灾保险制度设计承受的程度时,在必要的前提条件和法定程序下,允许巨灾保险制度启动“回调机制”,即按照总偿付能力与总损失的比例,进行比例赔偿。这样的“开口”安排,从根本上解决了偿付能力这个关键问题,同时,也为解决定价等技术难题提供了条件和便利。更重要的是偿付能力往往是制约一个国家巨灾保险制度建设的瓶颈问题,这个问题的解决能够彻底解决我国巨灾保险制度建设过程中的环境和条件等问题,为促进和加快我国巨灾保险制度的建设奠定必要的基础。四、责任与限额问题巨灾保险责任的确定关键要解决两个问题:一是保险责任的触发条件。在什么样的巨灾条件下,巨灾保险才承担赔偿责任。二是赔偿限额。以地震保险为例,就“法定基本层”而言,因为是以“购房款”作为交缴地震保险基金的基础,但如果从修复,或者重建的角度看,至少有两个部分是可以剔除的,即开发商的利润和土地使用费。另外,根据“法定基本层”的“低保障,广覆盖”的原则,建议“法定基本层”的保险赔偿限额按照“购房款”的30% —50%确定,同时,还可以根据情况确定一个限额,作为封顶的“上限”。这样就能够确保一个相对低的保费负担,有利于推广和接受。至于“商业补充层”则可以“法定基本层”为前提,基本定位于一种补充保障,这种补充可以体现为额度方面,即在“法定基本层”之上的超赔模式,解决100%损失与法定基本层的30%—50%之间的问题。同时,还可以体现为保障对象方面,因为,在地震发生后,人们在恢复生活的过程中,仅有“购房款”的补偿是远远不够的,商业保险可以根据客户的需要,提供房屋装修、家用电器、家庭用品、临时租房费用以及重新购置住宅可能发生的相关费用等各种保障。巨灾保险供给总量方面可以采用“以收定支”的方式,进行承保能力的限额管理。主要包括以下几方面内容:一是科学厘算、测量巨灾保险的总的承保能力,同时将再保险、风险证券化等因素加以考虑。二是根据风险程度、市场需求、经济发展程度等,合理分配,将巨灾风险总的承保能力在各个风险区域中进行分配。三是动态调整,根据市场接纳情况,将配额在区域之间进行合理调剂。四是逐步提高,根据巨灾保险承保能力不断的增强和自身的良好发展,定期和不定期地调整总的承保能量和风险区域之间新的配置额度。利用回调机制解决限额“击穿”问题。当一个特大灾害发生时,如果损失超出了国家巨灾保险系统的所有可用资源,就启动巨灾保险的回调机制,即按照总偿付能力与总损失的比例,进行比例赔偿。回调机制的设立主要包括以下几个方面:一是立法保障。整个机制的设立应以相关的立法保障为前提。二是事前明确。按照保险法律法规的相关规定,以在巨灾保险产品上做到事前告知的义务。三是信息透明。在启动回调机制前,应将相关赔付的情况、流程等做到公开透明,起到良好的监督作用。五、定价问题巨灾风险和常规风险存在较大不同。首先,巨灾一旦发生,就可能对生命和财产造成特别巨大的破坏。一次正常的登陆台风就有可能在几小时之内造成上百亿元的经济损失。其次,巨灾发生的频率相当低。比如超级强台风或者8级以上地震发生的次数很少。巨灾保险的定价面临的最大挑战是事件发生的概率很低,因此,缺乏必要的数据进行出险率分析。同时,单一事故损失金额巨大,且存在较大的不均衡特征,也很难就案均损失进行分析。更重要的是缺乏满足巨灾回归周期的数据,所以,按照传统的保险精算技术是难以对巨灾保险进行费率厘定的。当前,巨灾特征和基础数据的缺乏导致巨灾保险的定价存在较大难度。同时,巨灾产品的准公共品属性,特别是体现在农业巨灾领域,相对统一的定价体现了制度的基本诉求。在我国巨灾保险的定价工作中,不能要求费用与风险暴露在数量上的绝对匹配,只能要求定价能够相对反映风险特征,如地区风险因素、建筑物等级因素,体现投保人之间的相对公平。在弥补回归周期不足,一方面可以通过其他渠道,特别是财政支持解决,包括发行特别债券等手段;另一方面可以利用资本市场,创新风险分散工具;最后还可以采用“回调机制”为定价提供解决途径。在定价中,应坚持三个原则:一是简单化原则。即费率结构必须简洁,这样在制度推行过程中,投保人比较容易接受;二是设防导向原则。即在承保条件以及费率结构的设计上,应体现推动和激励设防标准提升的安排,即对于达不到基本设防水平的建筑物,应拒绝承保;对于兴建在洪泛区,或易遭地震,或泥石流侵袭的建筑物,应适当提高保费。同时,对于建筑物的设防标准相对较高的,则可以采用费率折扣的方式予以激励;三是费率公平原则。即在费率的厘定上,要准确运用统计学原理对危险进行科学分类,危险性愈大,所负担的保费愈高,同时,要确保系统风险暴露的标的享受同样的费率。以地震保险的定价为例,首先,应当按照保险标的所在区域的地震风险暴露情况,确定区划费率。其次,应按照建筑物的不同类型确定差异费率,如土木结构、砖混结构和混凝土结构的建筑物,其抗震能力明显不同,故应采用不同费率。第三,应当按照国家《建筑抗震设计规范》,将达标作为承保和定价的一个重要因素,即按照不同地区的设防标准,将其作为一个“基础门槛”,高于这个标准的,可以下调费率;而低于这个标准的,则应当上调费率。这样做的目的是提高社会的总体建筑物抗震水平,同时,推动设防标准的普及。(以上文字摘自王和2013年出版的《巨灾保险制度研究》一书)辅助资料(2):新举国体制长期以来,我国巨灾风险管理具有“举国体制”特征,即以政府为主体、以财政为支撑的巨灾风险管理体制。“举国”更多地体现在政府和财政。“政府主体”是指我国巨灾风险管理,特别是抢险救灾方面,更多的是以各级政府为主体,以军队、武警和民兵为突击力量,采用自上而下的纵向模式的灾害管理体制。“财政支撑”是指无论是在抢险救灾的过程,还是在灾后重建的过程,均以财政资源作为主要资金来源。面向未来,我国巨灾风险管理新架构的核心是“新举国体制”,即在我国新的发展时期,应赋予“举国体制”以新的内涵。举国,不再仅是举政府和财政之力,而要通过体制和机制创新,举市场之力,举全民之力。因此,新架构的基本思路是在政府的主导、引导和推动下,逐步利用市场机制,进行适度和有效替换,最终实现一种全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理新体制,而最佳的实现手段是巨灾保险制度。巨灾风险管理新架构,将有利于建立市场化的运行机制,规范和完善社会积累的长效机制,最大限度地实现藏救灾能力于市场,藏重建能力于民,培育国民的风险意识,确保经济与财政的平稳运行。(以上文字摘自王和2013年5月13日在《中国保险报》发表“我国巨灾保险制度建设的若干问题”一文)辅助资料(3):新型举国体制“新型举国体制”是我国在新的发展时期提出了一个重要理论,即在涉及国计民生领域,特别是在构建技术攻关领域,要构建社会主义市场经济条件下的新型举国体制。新型举国体制的构建是兼顾市场决定资源配置和更好发挥政府作用,具有竞争优势。基本方针是科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。辅助资料(4):地震共保体2015年4月16日,中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体(以下简称“地震共保体”)在北京正式成立。地震共保体由财产保险公司根据自愿参与、风险共担的原则申请加入。目前的地震共保体由45家符合条件且有明确加入意愿的财产保险公司组成。辅助资料(5):巨灾运营平台我国“地震共保体”成立之后,为了支持巨灾保险的经营与管理,2016年上海保险交易所建设了巨灾运营平台,为“地震共保体”提供系统支持,统一归集业务数据,集中开展资金结算。截至2019年年底,通过巨灾保险运营平台投保地震巨灾保险的城乡居民住宅已达970余万户,累计提供地震风险保障近4300亿元。2019年4月,上海保险交易所正式上线多年期住宅地震巨灾保险产品,对原有产品进行完善升级,通过增设多年期投保选项、对各年期产品价格进行适当下调等手段,有效减少续保手续。2020年4月10日,上海保险交易所正式上线由中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体部分成员联合开发的中国城乡居民住宅台风洪水巨灾保险产品。辅助资料(6):地震巨灾模型中再集团与中国地震局地球物理研究所、工程力学研究所等国家级权威科研机构开展深度合作,采用中国地震最新数据和技术手段,针对中国地质构造、地震活动特点、建筑结构信息,研发了符合中国国情的地震巨灾模型。模型模拟了中国大陆及其周边500万年的共计3亿多个地震随机事件,涵盖了不同地区不同等级地震发生的各种可能性,科学性强、权威性高。这一研发成果将极大提高我国保险行业对地震损失评估的准确程度,为地震巨灾保险定价、风险识别、业务组合优化和风险累积管理等提供关键技术支撑。同时,为了进一步规范我国的地震模型建设,制定了《地震巨灾保险模型建设规范》的行业标准。辅助资料(7):巨灾保险研究丛书2013年我国巨灾保险研究学者王和组织编写了“中国巨灾保险制度丛书”,包括《巨灾保险制度研究》、《国际巨灾保险制度比较研究》、《中国地震保险研究》、《中国洪水保险研究》、《中国农业保险巨灾风险管理体系研究》和《巨灾风险分担机制研究》六本专著,并由中国金融出版社出版。辅助资料(8):地震预警系统自2011年以来,成都高新减灾研究所致力于开展地震预警系统研究和开发,地震预警系统主要分为四个环节,地震监测、预警信息分析和处理、预警信息发布、预警信息接收和应用。具体来说,在地震危险区域布设高密度的台网,监测地震,监测仪将监测到的地震动的关键信息发送至预警中心进行分析和处理,然后预警中心发布预警信息,用户接收预警信息并进行避险和紧急处置。目前,地震预警系统已逐步通过手机、广播电视、专用接收终端等为社会提供地震预警服务。2019年11月小米与成都高新减灾研究所合作,将地震预警系统内置入小米手机和电视,成为全球首个操作系统级接入地震预警的手机及消费AIoT平台。辅助资料(9):巨灾彩票2016年深圳市和北京师范大学合作开展了“巨灾彩票”的研究,完成了《关于发行巨灾彩票的建议》的专题报告,在我国首次提出了通过“巨灾彩票”,建立社会化巨灾风险基金积累模式,并提出了具体的技术和实施方案。随后,由深圳市政府上报了《关于恳请在深圳开展巨灾彩票试点的请示》。但这一建议最终并未付诸实施。辅助资料(10):中国保险保障基金责任有限公司中国保险保障基金责任有限公司的“前身”是依据2004年的《保险保障基金管理办法》成立的“保险保障基金理事会”,2008年9月作为正式的独立主体成立后,中国保险保障基金有限责任公司依法负责保障基金的筹集、管理和使用。截至2019年末,保险保障基金余额1460.82亿元,其中财产保险保障基金918.01亿元,占62.84%;人身保险保障基金542.81亿元,占37.16%。保险保障基金的根本诉求是“保障保单持有人合法权益,促进保险业健康发展,维护金融稳定”,因此,其与“巨灾风险管理”具有“基因性”联系,尤其是财产保险业务,而近千亿的财产保险保障基金积累也为“巨灾保险基金”的模式探索提供了基础条件。辅助资料(11):巨灾保险试点1)深圳。2014年7月深圳首先开展了巨灾保险试点工作,推行《深圳市巨灾保险方案》,由市财政出资针对暴风、暴雨、崖崩、雷击、洪水、龙卷风、飑线、台风、海啸、泥石流、滑坡、地陷、冰雹、内涝、主震震级4.5级及以上的地震及地震次生灾害,还包括由上述15种灾害引发的核事故风险提供保险保障。主要侧重对居民个体的保障,巨灾保险提供每人最高10 万元的赔付金额。2016年由45家保险公司共同成立的保险联合体,并且依据不同地区、不同建筑结构等因素拟定了差异化的保费费率开展了中国城乡居民住宅地震保险。此外深圳市政府出资3000万元建立了巨灾基金,当巨灾风险事件发生后赔付金额超过保险保额时提供超额的资金保障。2)宁波。宁波于2014年11月开始进行尝试,2015年市政府支出3800万元投保了自然灾害险,总保额为6亿元。在随后的两年内投保金额均提高到5700万元,总保额包括了6亿元自然灾害险及1亿元的公共安全险。巨灾保险所保障的灾种包括台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水和雷击等自然灾害及其引起的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害;保障对象为灾害发生时处于宁波市行政区域范围内所有人员。2016年,增设公共安全保险项目,当发生火灾、爆炸、群众性拥挤踩踏、恐怖袭击等风险事件后,对伤亡人员及需安置人员给予经济保障。3)云南。云南省大理白族自治州政策性农房地震保险试点自2015年8月20日启动,为全州境内因5级(含)以上地震造成的农村房屋直接损失和城镇居民死亡提供了风险保障。其中,农村房屋直接损失风险保障4.2亿元,城镇居民死亡风险保障8000万元。大理白族自治州政策性农房地震保险年保费3,215万元,全部由政府财政承担,其中,省级财政承担60%,州县级财政承担40%。4)四川。四川省城乡居民住房地震保险试点于2015年11月正式启动,乐山市政府率先出台了实施办法,开展承保工作。继乐山之后,绵阳、宜宾、甘孜相继启动承保工作。四川省财政厅首年度为试点工作预拨4000余万元保费补贴资金,省级财政和市(州)财政合计拨付2000万元成立四川省地震保险基金,同时按照实收保费的20%计提并接受社会捐赠,同时,对投保的城乡居民给予60%的保费补贴。5)黑龙江。2016年黑龙江省启动农业财政巨灾指数保险试点,覆盖了28个贫困县干旱、低温、强降水及洪水等常见农业灾害。试点险种包括干旱指数保险、低温指数保险、降水过多指数保险和洪水淹没范围指数保险。针对各县不同灾害类型,设置了高、低两个赔付标准,分别对应百年一遇和六年一遇灾害,确保普通灾害下仍有一定保险赔付,依据气象监测数据,当灾害程度超过设定阈值后,保险公司按合同约定将赔款支付到省财政指定账户,作为救灾资金的补充统筹使用。省财政厅代表省政府投保,总保费1亿元,合计保险金额达23.24亿元。6)广东。2016年广东省在湛江、韶关、梅州、汕尾、茂名、汕头、河源、云浮、清远、阳江等10个地市开展巨灾保险试点,由省市两级财政配套出资,每个试点地市预算3000万元,保费在3000万元以内的,按照省级与地市3∶1的比例分担,超过3000万元的部分由地市承担。省级层面公开招标确定人保财险、平安产险、太平洋产险3家公司承保资格后,试点地市通过竞争性谈判等方式自行选择一家或多家组成的共保体作为承保公司。按照“一市一方案”的原则,承保公司针对当地的特点和地市政府的需求,量身定制个性化的保险方案。保险责任范围为发生频率较高的台风、强降雨以及破坏力较强的地震,巨灾指数保险赔付触发机制基于气象、地震等部门发布的连续降雨量、台风等级、地震震级等参数,进行分层赔付,共提供风险保障23.47亿元。7)厦门。2017年1月,厦门市正式出台了巨灾保险方案并开始实施。由厦门市政府为本市行政区域范围内所有自然人和城乡居民住房及室内财产进行统一投保。巨灾保险承保的范围含有地震、台风、洪水等自然灾害,以及家庭火灾、森林火灾、突发公共安全事件等。8)上海。2018年5月,上海采用政府主导、市场化运作的模式开展巨灾保险试点工作。黄浦区政府通过财政支出提供保险保费,多家保险机构成立共保体联合承保。因遭受台风、暴雨、洪水等灾害导致黄浦区行政区域内住房及其室内家庭财产发生损失,以及因上述自然灾害和突发事件导致身处本区范围内的自然人死亡时,保险公司按将合同约定予以赔偿。

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文章名称:王和:新型举国体制下巨灾保险研究

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